朱凤岚 中国社会科学院亚洲太平洋研究所副研究员

    1995年1月17日凌晨5时46分，以日本神户为中心的阪神地区发生里氏7.3级强烈地震。许多人尚在睡梦中就被倒塌的房屋压住或被大火吞噬。地震造成6000多人死亡，3万多人受伤，数十万人无家可归。地震带来的直接经济损失高达10万亿日元（当时约相当于1000亿美元），总损失达国民生产总值的1%-1.5%，是日本战后遭遇的最大一场自然灾害。阪神地震后的重建工作艰辛漫长，耗费了近10年之久，但在此过程中，日本的相关法律体系和地震经验教训总结机制都得到了完善。
完善的灾害救助体系
    日本的地震救助体系分自救、政府救助和社会救助三大部分，其中，以自救和政府救助为主，社会救助为辅。
    在自救方面，日本自1966年起就建立了完善的地震保险制度，人们只要参加了地震保险，就能获得保险公司的赔付金，这将大大减轻灾民在重建过程中的经济负担。现阶段日本的地震保险为非强制性购买，民众可以根据自己对灾害保险的认识和对本地区的地震危险性等进行综合判断后，考虑是否购买地震保险。总体而言，日本民众的地震保险意识较高，全国的地震保险平均参保率约达20%。地震保险制度的建立和实施，为日本地震灾后重建、帮助灾民尽快恢复生活和生产活动发挥了积极作用。
    政府救助是灾民在重建过程中最重要的救助来源，主要有两种形式：一种是通过地震保险再保险的方式，帮助和促使保险公司积极开展地震保险业务并按标准进行赔付；另一种是中央和地方政府根据受灾的严重程度和自救能力，直接向灾民提供资金救助。为减轻灾民重建时的负担，政府还根据《灾害减免法》不同程度地减免对灾民的所得税和固定资产税等其他赋税。
    在社会救助方面，除社会各界捐款救助外，日本的金融机构也会出台一些救济措施，如临时缓缴按揭贷款、减少贷款利息等来减轻灾民负担。另外，一些地方团体也会向政府呼吁要求延长受灾者按揭贷款的偿还期限，并免除因此而增加的利息负担等。
法律保障灾后重建工作
    日本非常重视依据法律对灾害危机进行管理以及实施灾后重建工作。日本有完善的防灾减灾法律法规体系，按照法律内容和性质分为基本法、灾害预防和防灾规划相关法、灾害应急相关法、灾后重建和恢复法以及灾害管理组织法等五大类，共由52部法律构成。其中，与地震灾害有关的基本法就有《大规模地震对策特别措施法》、《有关东南海、南海地震防灾对策特别措施法》和《有关日本海沟、千岛海沟周边海沟型地震防灾对策特别措施法》等3部。与地震灾后恢复重建及财政金融措施有直接关系的有《耐震改修促进法》、《严重灾害特别财政援助法》、《受灾市街区复兴特别法》、《地震保险法》、《公共设施灾害重建工程费国库负担法》、《有关灾害抚恤金支付的法律》等24部。
    根据这些相关法律，破坏性严重的地震灾害发生后，日本政府向灾民紧急提供饮水、食品、衣物等救济物品，而且免费提供一日三餐。对于房屋全部倒塌或已无法居住，而又无法获得资金重建家园的灾民，政府还须提供临时住宅。阪神大地震时，日本政府紧急建造了近4万户临时住宅。此外，法律还对违规使用赈灾款项等投机倒把行为作出了具体惩罚规定，以防止灾害救助资金损失、浪费及挥霍等现象发生。
分阶段实施灾后重建工程
    阪神大地震发生后，日本政府内部成立了首相咨询机构“阪神·淡路复兴委员会”，派遣市街重建调查团奔赴地震现场，调查灾区的交通设施、生活基础设施等的受损情况，汇总成《阪神·淡路大震灾调查报告》，对住宅、城市规划、产业复兴等提出对策建议，在广泛征集社会各界意见的基础上，首先制定了灾民住房、公路、铁路和港湾等基础设施建设的重建计划，即紧急复兴三年计划。从结果上看，阪神大地震的灾后重建经历了三个不同的阶段：第一阶段是从地震发生后一年左右的时间，为灾害救援和灾后重建的准备阶段；第二阶段从1995年底开始到1998年初，为全面灾后重建和对灾区进行全面援助时期；第三阶段是从1998年初到2000年前后，为灾区全面恢复和自立支援时期。在每一个阶段中，都根据受灾的实际情况，进行不同内容、不同形式的大规模援助。
建立地震灾害重建基金
    在阪神大地震后，在重建过程中，日本神户市建立了一个重建基金。重建基金分为两类，第一类是基本基金，主要是政府的投入；第二类是投资基金。基本基金主要是建设基础设施和基本的公共设施项目，而投资基金则是商业性项目，在重建过程中两种基金相互结合发挥作用。重建基金实质上是集国家财力、社会捐助及商业投资，举全国之力来重建新家园。
重视灾民的精神救助
    研究表明，重大灾难会给现场人员带来巨大心理创伤，特别是老人和儿童，他们更需要精神上的安慰和关切。为此，在日本遇到突发性的灾害危机事件，一般最先赶到现场的是消防人员、新闻记者和心理咨询人员。此外，在灾害发生后，日本还展开多项针对灾民的精神救助活动，比如派专家定期为幸存者免费进行心理咨询和心理学知识讲座，安排生活援助员和老龄户生活援助员，定期走访老龄人住宅等。应该说，灾后心理重建是一个长期的系统工程，它的恢复远比房屋、道路等硬件设施的重建工作艰巨得多。数据显示，阪神大地震后的十年内，因孤独而死在临时住宅的老人达560人。
提高地震灾害应对能力
    日本政府从阪神大地震后的1996年开始，连续3次修改《建筑基准法》，大大提高各类建筑的抗震基准，除木结构住宅外，要求商务楼的抗震能力都要达到8级以上，使用期限能够超过100年。
    同时，政府加大对国民防灾意识和生存能力的宣传教育力度。日本吸取阪神地震的经验教训，开始重视提高全民的防灾意识，内阁将每年的1月17日定为“防灾和志愿者日”，1月15日至21日被定为“防灾和志愿者周”，全国各地都要进行市民和消防队参加的地震演习，电视台也要播放防灾类节目，目的是让广大市民认识到灾害发生时志愿者活动和自主防灾的重要性。